制度创新破解食品生产加工监管的难题

　　7月31日，广东省人大审议通过了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（以下简称条例），将于10月1日正式实施。条例是我省首个开展网络听证的地方性法规，填补了我省食品小作坊和食品摊贩在食品安全方面的立法空白。而条例的出台，也在法律上明确了监管主体，为后续执法提供了依据。

　　自2011年5月启动到最终审议通过，条例的出台历时4年，期间吸收了我省多年积累的实践经验。尤其是条例中鼓励县级以上人民政府统一规划建设食品小作坊集中加工区等方面的规定，采纳了我省佛山、中山等部分地区的成功经验，实现了制度创新。

　　通过制度创新，条例兼顾了食品小作坊和食品摊贩的实际经营条件及加强食品安全从严监管的要求，较好地处理了食品安全与群众就业的关系，可以说在解决食品小作坊和食品摊贩食品安全监管的难题上找准了“破题”的关键抓手，成为我省在提升食品药品安全治理能力上又一个有力举措。

　　专门法规破解小作坊监管难题 兼顾食品安全与城乡消费需求

　　近年来，随着重大食品安全事故的频繁发生，人们对食品安全更加关注，对食品质量的要求越来越高。但对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监督管理，一直是食品监管的重点难点问题之一。

　　广东作为食品消费大省，食品摊贩数量众多，广泛分布在农村和城乡接合部等地区，消费人群多为城乡接合部、乡镇、农村地区居民。其中，珠江三角洲地区更是人口密集、外来人口众多、人员流动性强，对各式各地风味食品消费意愿强、需求量大，存在大量的食品小作坊和食品摊贩。

　　不完全统计，2014年广东省有食品小作坊2万多家，从业人员20万人；各类食品摊贩近30万户，从业人员60多万人。这些食品小作坊和小摊贩，呈现数量多、规模小、分布散、条件差、业态复杂的特点。

　　由于从业人员的文化程度较低，生产经营的设施和设备简陋，食品小作坊和小摊贩的食品安全控制能力较差，存在一定食品安全风险隐患，滥用食品添加剂、使用废弃食用油脂、制售劣质食品等现象也时有发生。

　　然而，从我省实际情况看，由于地区差异、城乡差异及不同消费群体需求等现状，在我省农村大部分地区，食品摊贩仍然是我省发展农村经济、增加农民收入、解决农民就业的重要途径。

　　要兼顾食品安全与群众就业的关系，并不是一件容易的事情。在现有的食品小作坊和食品摊贩的实际经营条件下，如何实现加强食品安全从严监管的要求？

　　在条例出台前，我省没有关于食品小作坊和食品摊贩的专门法律法规，生产经营规范、执法监管等方面存在空白和薄弱环节。条例的制定出台，对加强食品小作坊和食品摊贩的监管，引导和规范其健康发展十分必要。

　　值得注意的是，条例通过制度创新，既满足了城乡不同消费群体需求，又突出食品安全风险防控。如条例明确规定，县级以上人民政府可以统一规划建设食品小作坊集中加工区，对本行政区域的食品小作坊实行集中管理，以地方性法规的形式支持和规范各地采取措施推进食品小作坊集中加工区建设，提高食品安全保障水平。

　　试点探索疏堵结合获成功经验 有效防范系统性食品安全风险

　　条例之所以能够实现制度创新，与此前我省多年积累的实践经验密不可分。如对食品小作坊集中加工区建设的鼓励，就是依托于佛山、中山等地试点的成功经验。

　　近年来，佛山市、中山市先后探索开展食品小作坊集中加工基地建设，通过“政府引导、搭建平台；严格监管、疏堵结合；广泛宣传、社会共治”，引导食品生产加工小作坊按章生产，引导食品集散交易市场规范经营，落实索票索证制度，探索推进溯源管理，初步形成了食品生产加工小作坊和食品集散交易市场规范管理、按章经营的良好局面，有效防范了系统性的食品安全风险。

　　如中山市通过当地社区经联社无偿提供2万平方米旧厂房、私人股东一次性投资400余万元、有关部门提供贴息贷款的方式，建立小榄食品小作坊集中加工区。目前已建成4个食品小作坊集中加工区，经营粉面制品、熟食、方便肉、烟熏肉、糕点、食用油等14个项目的近180户小作坊业主入驻。

　　在建成初期，中山小榄镇政府出台优惠政策对进区商户进行扶持：建立起食品集中生产加工平台。如前两年进入食品小作坊集中加工区的商户可享受30%的租金优惠，对于硬件条件较差的零散小作坊则可享受“先行入驻、后再改造”政策，入驻积极性大增。

　　又如佛山市大力扶持和推动各区建设食品小作坊集中加工区。在建设初期，市政府以南海区为试点，此后又专门下发文件在全市多区推广，给予每个镇街一次性奖励30万―50万元，形成“政府高度重视，部门紧密协作”的良好工作氛围。目前已建成食品小作坊集中加工区10个，在建3个，入驻食品小作坊达170户，以烧腊和豆腐集中加工为主，销售产品基本涵盖全市各大市场。

　　根据“政府扶持、部门指导、企业主唱、市场运作”的总体思路，佛山食品小作坊集中加工区由企业投资建设，政府配套出台场地租赁优惠政策，以远低于市场标准的价格租给开办者，同时市政府还对开办者给予资金补助。

　　通过完善内部质量管理、严格产品入市检验、实施“厂场”挂钩制度、实行量化考核管理、建立“二维码”溯源平台、严厉打击“黑作坊”等多种措施，两地成功实现严格监管和标本兼治，既规范了企业生产经营，保障了辖区内群众的食品安全，也形成了食品小作坊集中加工区的品牌，提升了区内商户的经济效益。

　　而这些积极探索，也为条例的出台和省内其他地市未来加强食品小作坊和食品摊贩监管积累了宝贵的经验。